摘要
（取自彭清輝教授的摘要）
1.「高等教育的擴張雖然在形式上改善我國勞動力素質，但由前面所列統計數據來看，國內大學畢業生的就業狀況反而愈趨惡化，而其可能原因之一是部分高等教育內涵無法契合產業需要。」「高等教育擴張不僅無法有效提升大學青年的人力資本，也排擠技職教育的資源，扭曲其發展方向，進而損及技職學校學生就業力的提升。」「高等教育過度擴張的問題，已經由大學程度蔓延至碩士程度。」
2.辛炳隆並且語重心長地指出重建技職體系的重要性：「技職教育沒落對我國傳統產業影響甚巨。儘管政府一直以發展科技產業為政策目標，國內至今仍有許多傳統產業不僅在國際上具有高度競爭力，而且可以創造多元的就業機會，例如精密機械、金屬鑄造等。惟這些產業目前大都面臨嚴重的人才斷層問題，究其原因主要是技職體系沒落，而大學畢業生又不願意進入這些行業。因此，為能解決國內大學畢業生人數過多，並且振興國內傳統產業，增廣國內產業結構，使產業發展能與促進就業做更緊密的結合，政府實有必要重新思考技職教育的定位，給予更多的資源與發展空間。」
3.（1）「產學政策相當多元，欠缺協調統合機制，且經濟規模不足」，（2）「教師升等與產學績效連結不足，學校相關評鑑機制亦未重視產學合作成效，導致教師參與誘因不足。」
原文網址
http://www2.evta.gov.tw/safe/docs/safe95/userplane/half_year_display.asp?menu_id=3&submenu_id=511&ap_id=1300
強化人力資本 提升青年就業力.............辛炳隆
辛炳隆/臺灣大學國家發展研究所副教授
一、 前言
青年失業問題是當前備受各界關注的重要議題。根據行政院主計處的統計，國內15至24歲的失業率於2000年時由7.36％躍升為10.44％之後，就一直維持在二位數字，而2009年受到金融海嘯的衝擊，更飆高至14.49％。爾後雖然景氣回溫，循環性失業問題大幅改善，但直至今年3月這個年齡層的失業率依然高達12.42％，是整體失業率的2.77倍。另一個同屬於青年階段的年齡層，25至29歲，今年3月的失業率為7.33％，雖然低於15至24歲者，但也遠高於其他年齡層。
許多人會將青年失業率較高歸因於其初入職場，求職資訊較不充分，故較易失業。誠然，摩擦性失業可能是造成青年失業的重要因素，但絕非唯一因素，因為行政院主計處的資料顯示，國內青年除了失業率升高，失業期間也明顯延長。自2000至2010年，15至24歲失業者平均失業週數由18.27週延長至21.26週，25至29歲則由23.67週延長為30.08週。同期間，15至24歲長期失業者（失業期間超過52週）的人數由7097人增加為9978人，25至29歲則由7099人暴增為23029人。到了今年3月，15至24歲與25至29歲失業者平均失業週數仍長達23.19週與28.34週；長期失業人數亦維持在9千人與2萬1千人左右。
由上述青年失業率居高不下，且長期失業問題未見改善的情況來看，國內青年失業問題惡化現象絕對有其結構性因素，而非單純肇因於經濟不景氣或求職資訊不充分。事實上，根據去年5月行政院主計處人力運用調查結果，有四成的15至24歲失業者在尋職過程中沒有工作機會，而其主要原因是「技術不合」，其餘六成遇有工作機會而未去就業的原因則以「待遇太低」最為普遍。另，25至29歲失業者未遇有工作機會的比例略高於四成，而其主要原因是「技術不合」與「工作性質不合」。由此可見，雖然現代青年人所受的教育程度增加，就業力卻未能隨之提升。
展望未來，面對全球化競爭加劇與中國大陸經貿威脅，我國產業結構勢必得朝更知識化與技術化的方向調整，國內青年所面對的就業環境將更為險峻。有鑑於此，為解決當前問題，並防範於未然，政府相關單位實有必要強化青年的人力資本，提升其就業力。由於學校教育是青年累積人力資本最主要的管道，因此，本文以下將先從人力資本的角度分析我國現行教育體系的問題，接著檢討政府近幾年來針對這方面所採行的因應措施，最後提出具體建議供政府相關單位參考。
二、現行教育體系對強化青年人力資本之不足
學校教育是累積青年人力資本，培育就業能力的基礎。自1990年代中期開始我國大幅度調整教育政策，一方面放寬設立大學的限制，另一方面也鼓勵技職學校升格為技職學院或科技大學，而其結果就是國內高等教育的快速擴張。高等教育的擴張雖然在形式上改善我國勞動力素質，但由前面所列統計數據來看，國內大學畢業生的就業狀況反而愈趨惡化，而其可能原因之一是部分高等教育內涵無法契合產業需要。長期以來，國內大學的科系與教學內容並未隨經濟發展與產業結構改變而調整，尤其1990年代以後，國內產業結構大幅調整，許多新興產業所需要的工作職能與傳統產業大不相同，有些新成立的大學可以配合市場需求而設立相關科系，但多數歷史比較悠久的大學則因科系調整不易，無法適切回應外在環境的改變，使得產學落差問題更加嚴重。根據國內人力銀行調查，企業不太願意用新鮮人的主因，有五成六覺得專業能力不足。另根據教育部公布「大專院校畢業生流向」報告，大專畢業生就業後普遍認為校內所學與職場需求不符，有超過百分之六十的大專畢業生表示主修科系與工作內容關係不大。此外，教育部的調查更發現過半碩士畢業生認為目前工作只需大專以下學歷即可勝任。由此可見，高等教育過度擴張的問題，已經由大學程度蔓延至碩士程度。
造成大學畢業生無法順利就業的原因除了專業課程內涵與業界需求無法契合之外，畢業青年的基本能力、工作價值觀與職場倫理也是關鍵因素。根據行政院青輔會98年大專青年就業力現況調查報告，國內企業在僱用大專畢業生時，最優先考量的前三項應徵者就業能力項目為「良好個人工作態度」、「穩定度及抗壓性」、「表達與溝通能力」，而這三項也是受訪企業認為當前高等教育最應加強的就業能力。
由於國內大學生實習機會很少，故大多數學生在畢業時欠缺職場經驗，而這也是企業不願僱用大學畢業生的另一主要因素。上述青輔會的調查報告便指出有六成四受訪企業是因為這項因素而不願僱用新鮮人，是所有因素中比例最高者；而且他們也普遍認為「瞭解產業環境與發展」是初入職場的大學畢業生普遍欠缺的就業力項目。
高等教育擴張不僅無法有效提升大學青年的人力資本，也排擠技職教育的資源，扭曲其發展方向，進而損及技職學校學生就業力的提升。根據國內學者李隆盛與賴春金（2007）的研究，目前國內技職教育所遭遇的課題有：（1）私校比偏高和公共預算偏低，造成來自社經地位較低家庭的技職學生需繳交較高的學雜費；（2）職校生享用的教育資源和升讀公立學校機會不如高中生，就業表現也無相對優勢；（3）技職教育與普通教育的區隔日益模糊；（4）技職學校的升格改制過於幾近；（5）技職學校急於轉型，愈來愈偏離技職教育軌道；（6）技職教育在形象和實質上被當二流教育看待。雖然造成這些問題的原因很多，但高等教育過度擴張絕對是其中的重要因素。
技職教育沒落對我國傳統產業影響甚巨。儘管政府一直以發展科技產業為政策目標，國內至今仍有許多傳統產業不僅在國際上具有高度競爭力，而且可以創造多元的就業機會，例如精密機械、金屬鑄造等。惟這些產業目前大都面臨嚴重的人才斷層問題，究其原因主要是技職體系沒落，而大學畢業生又不願意進入這些行業。因此，為能解決國內大學畢業生人數過多，並且振興國內傳統產業，增廣國內產業結構，使產業發展能與促進就業做更緊密的結合，政府實有必要重新思考技職教育的定位，給予更多的資源與發展空間。
三、相關方案措施之評析
近年來，為加強教育體系對培育青年人力資本，提升就業力之功能，政府各部會已陸續推出多項方案措施。其中，以教育部所推出的方案措施項目最多。在縮短學用落差部分，教育部目前已透過產學專班培育推動機制實施七種產學合作人才培育方案：產業碩士研發專班、啟動產業人力扎根計畫、最後一哩就業學程、雙軌訓練旗艦計畫、產學攜手合作計畫、高職建教合作班、實用技能學程。今年藉由這些方案預估投入職場人數為25,071人。除此之外，教育部在縮短「學用落差」的方案還包括第二階段「大專畢業升至企業職場實習方案」、推動學侍候第二專長學士學位學程、建置大專院校就業職能診斷平台等。
勞委會職訓局的因應對策則可以分為縮短產學落差與訓用落差二部分。在縮短產學落差部分，除了持續補助大專校院辦理就業學程計畫、以及辦理雙軌訓練旗艦計畫之外，也推出新的產學訓合作模式，亦即設置產學訓合作平台，結合當地職訓中心、學校與事業單位的資源，由職訓中心招訓青年並提供專業訓練，同時由學校提供學科教育，再由事業單位提供工作崗位訓練或實習，並提供事業單位優先僱用結訓後具有專業技術能力及工作經驗之人才。
在縮短訓用落差部分，職訓局除了強化原有職前訓練與在職訓練機制外，也推動「立即訓用」與「工作崗位訓練」二項新措施。前者是會同有用人需求之事業單位量身訂作招募及訓練計畫(含專業技術訓練及企業訓練)，結訓後由事業單位僱用。後者則是依事業單位用人需求，招收15歲至29歲青年，提供實體專班及工作崗位訓練，訓後供事業單位優先僱用。
除了教育部與勞委會職訓局之外，其他政府單位也為強化青年人力資本，推出多項方案措施。其中，青輔會推出的方案有青年職場體驗計畫、大專畢業生至非營利組織職場實習方案實施計畫。經濟部則是從推估新興產業之人才供需，以及建立職能標準這二方面著手。雖然這二項工作不是直接培訓人才，卻是攸關整個人才培訓工作成敗的重要基礎。
綜觀上列各項方案內容，如果量能充分，且確實執行，應該可以大幅提高國內青年之就業力。然而，從當前國內青年的失業狀況來看，顯然這些方案措施仍有下列改善空間：
（一） 部分產業碩士專班因課程內容無法契合企業需求，且違約者人數較多
為縮減學用落差，並解決企業專業人力短缺問題，經濟部近年來積極推動產業碩士專班，雖然有其一定成效，但根據部分業者反映，有些課程內容無法契合企業需求，且違約者人數較多，反而造成企業用人困擾。
（二） 產學政策相當多元，欠缺協調統合機制，且經濟規模不足
有鑑於產學合作的重要，經濟部、教育部、國科會等部會皆積極推動相關措施方案，但因欠缺協調統合機制，導致大部分計畫規模過小，無法產生規模經濟效果，而且各自計畫之間也無法產生綜效。
（三） 教師升等與產學績效連結不足，學校相關評鑑機制亦未重視產學合作成效，導致教師參與誘因不足
教師參與是影響產學合作成敗的關鍵因素。由於根據現行制度，教師參與產學合作績效高低與教師升等的連結性不夠，而學校相關評鑑機制也不夠重視，導致多數教師參與意願不高。
（四） 學生對產學合作參與不足，使產學合作無法成為人才培育的有效機制
配合新興產業的發展，產學合作必須成為人才培育機制的一環，惟目前多數產學合作仍以技術研發為唯一目標，研究團隊侷限於教師與全職研究人員，學生參與相對不足，使產學合作在人才培育方面無法發揮應有功能。
（五） 因應產業結構優化所需之跨領域相關訓練課程不足
除低階技術人力訓練內涵未能配合產業升級而調整之外，跨領域相關職訓課程亦嚴重不足，無法因應未來優化產業結構需要。以經濟部99年所辦理的人才培訓課程為例，跨領域課程占48%，少於非跨領域的課程，其中知識整合型跨領域課程更僅占9%。
（六） 民間職訓機構僅能提供低資本密集的訓練
由於國內公立職訓機構訓練能量有限，有些訓練課程必須委託民間單位。依現行法令，政府無法與所委託的民間訓練機構簽訂長期契約，民間訓練機構因欠缺穩定的訓練需求，而不敢貿然投資，導致民間職訓機構欠缺研發能量與意願，而其所提供的都是低資本密集的訓練，而無法培訓資本密集產業所需人才。
除了上述問題之外，欠缺成效評估是當前大多數方案措施共同的缺點。理論上，為提高個別方案措施的成效，以及整體政府資源的有效配置與使用，政府相關單位應就這些方案措施進行成效評估，並依評估結果修訂內容與執行方式。然而，多數政府單位並未如此行，導致當外界質疑政府未能有效解決問題時，相關單位不是以既有措施的投入經費、參加人次或結訓人次等數據來回應，便是推動新的方案措施，而其結果不僅造成政府與外界的溝通障礙，而且不同方案措施疊床架屋，甚至相互排擠。
現有方案措施雖已經十分周延，但仍有少數問題未被納入。如前面所言，欠缺職場經驗與對產業環境瞭解不夠，是多數企業不願僱用大學畢業生的主因之一。目前政府相關單位所推動的方案措施雖有部分可以提供學生企業實習機會，但名額相對有限，而且大多集中在技職院校。況且，國內企業大多不歡迎學生實習，故許多學校在執行這些方案措施時面臨很大的困難。至於青輔會的青年職場體驗計畫原始政策目標就是要解決此問題，但實際執行之後卻逐漸成為對企業的短期薪資補貼，職場體驗的成分很低。
企業辦訓能力與意願不足也是現有方案措施無法有效解決的問題。既然學校教育無法契合業界需要，畢業後的訓練便顯得重要。雖然政府相關單位已提供許多訓練課程，但其容量畢竟有限，而且訓練內容未必能符合個別企業需要，因此，企業仍須自行辦理訓練。國內企業以中小型為主，員工流動率高，企業辦訓意願低。雖然政府對企業辦訓有提供費用補助，但因政策宣導不足，而且申請補助的作業程序過於繁雜，導致許多中小企業不願申請。另由於中小企業規模過小，且欠缺辦訓能力，故需要有效的整合平台來統合人才培訓工作，以發揮規模經濟效果。雖然國內已有許多以中小企業為服務對象的工商團體，但這些團體對協助中小企業辦訓的著力不深，不僅無法發揮統合效果，也無法成為政府與中小企業之間的溝通管道。此外，政府相關單位目前所規劃的職能建置模式參與門檻較高，很難適用於一般中小企業，故對解決人才培訓問題的助益極為有限。
四、政策建議
綜合以上分析，本文提出下列政策建議：
（一） 建立大學退場機制，或將部分大學技職化
為解決大學生人數過多，所造成人力供需失衡問題，政府應及早建立大學退場機制，引導學生朝向技職體系發展。如果受到傳統升學價值影響，學生及其父母仍堅持要念大學，則可以調整部分大學的授課內容，改以技職教育為其內涵。
（二） 提升大學畢業生職場適應力
大學應增設職場能力培養與職涯發展相關課程，加強學生對職場的適應能力，確立職涯發展的正確觀念；並增加實務專題與個案研究教學，培養學生解決問題與溝通表達的基本能力。
（三） 結合產學合作機制建立人才供應鏈
利用產學合作的能量與成果，發展為就業學程，並由企業提供實習機會，使產學合作、就業學程與企業實習，成為緊密人才供應鏈。
（四） 推動企業認養制度
以現有人力扎根計畫、產業碩士專班計畫、產學攜手計畫為基礎，鼓勵企業與學校簽訂長期人才培育合作計畫，以儲訓企業所需專業人才。
（五） 鼓勵企業提供實習機會
透過稅賦誘因或補貼的方式，鼓勵企業提供實習、見習或工讀機會，以提早學生瞭解職場狀況與個人職涯發展方向。
（六） 結合技職院校資源提升訓練能量
公立職業訓練中心應協助技職院校成為職業訓練服務提供者，以結合學校設備與師資能量，並鼓勵企業捐贈學校機器設備，提供產業發展所需專技人力的培訓資源。
（七） 提升中小企業辦訓意願與能力
由公協會扮演結合政府人才政策與企業需求的溝通協調角色，並協助中小企業進行企業包班式的職訓，彌補其自行或委外辦理訓練之能力與資金不足的問題，並提供「人力資源優化策略」之諮詢服務。
（八） 加強政策效益評估
為善用政府資源，並發展有效之政策工具，政府各部會應對已經實施的方案措施進行成效評估，並依評估結果修正方案內容與執行方式。
出 版／行政院勞工委員會職業訓練局
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