美国移民政策与移民法的发展轨迹探析

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美国移民政策与移民法的发展轨迹探析

作者：郭义贵 文章来源：华中大法律网 更新时间：2010-4-20

摘要：移民一直是一个世界性的难题。作为一个主要由移民构成的国家，美国的移民政策及其相关法律规定是多种因素交叉作用的结果，其大体上经历了一个由宽到严、逐渐趋于平稳的过程，从而反映出在不同的历史阶段，美国社会对于移民问题的不同立场。

关键词：美国 移民政策 移民法 历史阶段 不同立场

美国是一个主要由来自世界各地不同民族与种族的人们构成的移民国家。故而，移民一直是美国社会必须正视和处理的一个问题。两百多年以来，美国对于移民问题的处理和解决主要依靠政策和法律的方式。两者相互作用，互为表里，是多种因素交织在一起的结果，其大体上经历了一个由宽到严、最终逐渐趋于平稳的过程，从而反映出在不同的历史时期，美国社会对于移民问题的不同立场和选择。本文拟从美国立国之初、18世纪末至二战期间、二战迄今这三个阶段入手，着重探讨美国社会在移民政策和移民法方面的得与失。

一、18世纪末叶以前：美国移民史上相对自由、宽松的时期

美洲最早的移民恐怕得一直追溯到3万多年前从亚洲等地来的定居者，他们是今天美洲土著印第安人的祖先，足迹遍及美洲大陆。[1]

第二批向美洲大规模移民的是大西洋彼岸的欧洲，始于公元15世纪，一马当先的是葡萄牙人，接踵而来的是西班牙人、法国人、英国人、荷兰人，等等。应当说，从欧洲人最初踏上这块“新大陆”一直到美利坚合众国成立之初，移民是受到鼓励和欢迎的。

刚刚获得独立地位的美国之所以在移民问题上采取开门主义的政策，主要是基于如下几个方面的考虑：

首先，这个年轻的国家土地辽阔，物产丰饶但人口稀少。根据1790年进行的第一次人口普查，美国大约有3,227,000人，多为移民或17和18世纪移民的后代。其中，又以英裔居多，约占总人口的75％。当时人口密度约为每平方英里4.5人，而社会的建设、农场的开拓以及压制印第安人都需要人力。同时，建立一个强大的国家以抵御外侮也需要人。

其次，许多美国人认为，他们年轻的国家是一个自由的试验场，应当为所有的人共享，只要向往自由，其从前的国籍则在所不问。[2]

当然，尽管当时采取的是一种自由的移民政策，且支持者众，但仍不乏对这种政策的怀疑。有人担心，太多的外国人进来后，可能会导致获得独立不久的美国出现分裂，使其受到相关外国的影响。但是，多数的美国人对待移民的态度是乐观的。1782年，法裔美国博物学家J•赫克托•圣约翰•克雷夫科尔发表的《一个美国农民的信》即颇具代表性。《信》中，克雷夫科尔满怀豪情地宣称：“在这里，来自世界各国的人融合成一个新的民族，总有一天，他们所付出的劳动以及他们的后代将使世界发生巨大的变化。”克氏的一大贡献被认为是他较早地提出了美国作为许多国家人民的熔炉这一概念。[3]

随着1783年巴黎和约的签订，美国作为一个独立国家的地位得到正式承认，美国官方的移民政策的历史由此而拉开了序幕。

从1790年代开始，美国国会通过了一系列的归化法案。第一部法案允许对于移民公民权的自由授与。此后，在经过一次激烈的辩论之后（少派派认为对入籍不仅要有严格的要求，而且，对于“欧洲平民中的流浪汉、贫民以及其他的被逐出家庭或社会的人”应予以限制），国会规定，申请入籍者应有两年的居住期。并且，在公民权获准之前，要放弃对于以前的国家或统治者的效忠。[4]这一规定标志着美国自由、宽松的移民政策与移民法开始有了变化。

二、18世纪末至二战期间：摇摆不定、限制渐严的时期

美国移民政策与移民法最初的变化与18世纪末的法国大革命以及当时欧洲连续不断的动荡局面有关，由此再次引发了一些人对国外政治阴谋及其影响的忧惧。1795年通过的一项新的归化法作出了更加严厉的要求，包括：申请入籍者须有5年的居住期，不仅要放弃先前的效忠宣誓，而且还要放弃贵族称号。尽管如此，还是有人认为美国的入籍标准过于自由。于是，1798年，另一部法律获得通过，将居住期限提高到14年。同时，《敌侨法案》与《客侨法案》授予总统将任何他认为对美国的利益有危险的外侨驱逐出境的权力。

1798年以后的75年间，联邦政府对于移民问题并未做出太多的规定，但其设立的程序使得部分移民的登记制度成为可能。例如，1819年，国会通过的一项法律要求船长向海关官员提供所有到达美国港口的旅客的名单。这份名单应包括旅客的性别、职业、年龄以及他们各自所属的国家。[5]

尽管所有移民的准确情况无从得知，但有关的数据足以使历史学家们了解美国移民的大致状况和趋势。从独立战争结束到1819年法案通过这段时间，移民人数约为25万人。在此之后的10年，有12万5千多人移民；而1830－1860年间，约有450万欧洲移民来到美国，且有很多人进入美国腹地。有学者认为，大量移民于此期涌入美国与美国工业革命的开始和发展有关，即经济的发展需要移民劳动力，而美国又对移民具有吸引力。[6]美国著名经济学家弗里德曼夫妇则在《自由选择》（1980）一书中指出：“自从第一批欧洲人来新大陆拓居……美国已像磁石般吸引了冒险家们、逃离暴政压迫的人或只是试图让自已和子女过上较好生活的人们。”[7]因此，当时大批移民远涉重洋来到美国主要是出于政治、经济方面的原因。

起初，上述移民受到欢迎。因为美国正处在发展、建设之中。因此，来自挪威的移民作为农夫、来自英国的移民作为工匠、来自德意志西部的新教徒移民作为熟练的农业工人均被获准进入。而且，尽管在1830－1860年之间，美国的人口从1286万多人增加到3144.3万人，全国仍然人口稀少，缺乏劳力。美国有学者认为，这一时期欧洲向美国移民的急剧增加，正好缓解了其日益尖锐的劳动力问题。[8]

从另一方面来看，数以千百万计的欧洲人背井离乡，加入移民大军的行列，有着多方面的原因。其中，欧洲的人口压力自然是一个不争的事实。这些移民中有大约一半的人来到了美国谋生和发展。[9]

应该说，内战以前，美国排斥移民的情绪尚不强烈，移民是受到欢迎的。而在南方重建以后，不仅黑人普通遭受歧视，而且出现了反对东欧和南欧移民、排华、排日以及打击犹太人的狂潮。在这一过程中，美国的种族主义者、本地主义者（The Nativists）、一无所知党（The Know-Nothing Party）等起了推波助澜的作用，从而在不同程度上对美国的移民政策与移民法施加了不良的影响。[10]

这一时期，深度其害的恐怕要算是来自中国的移民。从1860－1880年，中国移民从4万人增至10万多人。华工在修建铁路、矿井作业方面大受欢迎；在开发西部、发展农业与第三产业等方面均功不可没。[11]然而，就在1882年，美国通过了其历史上第一部种族主义色彩的、限制性的移民法《排华法案》。

对于华人的攻击，通常集中在他们的“难以归化”上。此外，华人还被指斥为有犯罪习性，与赌博、娼妓等现象联系在一起――尽管此期的犯罪数据并不能给这一论调以佐证。

1882年的《排华法案》经过1884年的修改，对于华人的迫害也随之升级――中国所有的臣民以及居住在任何其他外国的华人均被拒之于门外。1888年通过的一项法案（全称《禁止华工来合众国法案》），则完全禁止华工进入美国。[12]

1892年，美国政府又通过《格里法案》。1894年，美国强迫当时的清政府签订《限制华工条约》。1902、1904、1911、1912、1913年又分别通过各类排华法案。直到1943年罗斯福政府取消排华法案，美国排华竟长达61年。[13]

随着排华法案的通过，美国旨在拒亚洲人（包括华人）于门外的“白色长城”（即岐视性法律）宣告完成，美国的某些媒体在其中也不惜以诋毁、火上浇油为能事。例如，当时一家旧金山报纸在庆祝美国反移民法的通过时，刊登了一幅丑化华人的漫画：一个面目狰狞的华人、身躯似恐龙、背生双翅，挑着一筐小小的华人，被挡在一块标有“Exclusion Fence”（意为“排除板”）的木板之外。[14]而在一幅1870年代的漫画中，一个身着军装的日本移民和一个拖着长辫、长袍马褂的中国移民一起将业已枯瘦如柴的“山姆大叔”吞了下去，反映了部分本土主义者畸形的恐惧心理。[15]

排华法案的通过，使得排华暴行日益加剧。据统计，仅从1882年8月――1885年7月间，被迫离开加州和死亡的华人就有50,174人。美国华人研究专家玛丽•柯立芝这样写道：“在卡尼主义时期，华人能在美国活下来简直成了奇迹。”[16]

为了阻挠大批移民入境，美国国会还提出要对移民进行文化考试，即实行识字测试法案(Literacy Tests)。然而在1896年、1913年和1915年，这项法案先后被克利夫兰、塔夫托、威尔逊三位总统所否决。但时至1917年，国会最终推翻了威尔逊总统的否决，通过了“识字测试法案”。该法案要求新移民必须具有掌握英语或其他一种语言的读写能力，否则不得入境。[17]

1921年，美国国会又通过了美国历史上第一个移民定额法案。不久，又制定新移民限额法，意在大幅度减少来自东欧和南欧的难民，让来自西欧与北欧的移民所占比例高一些，使美国更加“盎格鲁一撒克逊化”。1924年，国会又制定了民族出生法，严格限制东方移民进入美国。[18]至此，上述这些旨在限制新移民（主要来自东、南欧）、排华、排日、打击犹太人、岐视黑人移民、大举遣返墨西哥人的移民政策与移民法极大地损害了美国作为受压迫者的避难所和“民族大熔炉”的形象，也与美国人引以为自豪的宪法精神、大度宽容与自信相去甚远。

三、从二战迄今：趋于平稳的时期

美国的移民政策与移民法在富兰克林•罗斯福执政期间（1933－1945）开始有了较大的转变。这种转变不仅得益于罗期福的“种族革命”，而且也因为第二次世界大战从客观上对于美国以往有欠公正的移民政策与移民法的冲击。

1943年，美国取消排华法，同年给予中国的移民配额是105人。尽管配额很少，许多方面的岐视依然存在，但其具有里程碑式的意义。另外，1945年的“战时新娘法案”（“War Brides Act”）使得美军的120,000名国外新娘、丈夫和孩子移民到了美国。在美国军队中服役的很多华人也因此而受益。

二战以后，美国的行政机构在重建移民政策方面继续发挥着积极的作用。即使是在冷战期间，公众对于这一问题的态度变得更为保守。尽管这些努力多集中于难民的准入，而且并未改变美国移民法的基本结构。例如，1948年，杜鲁门总统敦促国会通过《不愿回国人员法案》。这一法案失效后，国会又通过了《减轻难民痛苦法案》。据此，214,000人获准入美。1960年，《难民公正共享法》又得以通过。其结果是，大批的难民、逃亡者为美国政府所接纳。[19]

直到二十世纪60年代，美国对于移民的配额制仍占主导地位。并且，由于二十世纪50年代初期，鼓吹“非美”、反共的麦卡锡主义肆虐全美，冲淡和破坏了二战期间形成的较为浓厚的自由移民的良好氛围。在这样的历史背景之下，1952年，麦克卡伦――沃特法案这一带有严重种族歧视的法案最终在国会获得通过也就不足为奇了。

持自由移民观点的杜鲁门总统对麦克卡伦――沃特法案（the Mccarran-Walter Act）坚决予以否决，并重申配额制与美国的传统与理想不相符合。1952年9月4日，杜鲁门还指派了一个专门委员会发表了一份报告《我们应该欢迎谁？》，表达了对于非岐视性的、自由的移民政策的支持。[20]

然而，一直到1965年，美国的移民法与国籍法才有了重大的改变。作为一名爱尔兰移民的后代和美国历史上第一位天主教徒总统，约翰•F•肯尼迪的当选，标志着美国移民史上的一大转折。最终，废除移民配额制的努力，随着《移民及国籍法修正案》在1965年的通过而达到了顶点。约翰逊总统认为，《修正案》预示着美国进入移民的新时代。

当然，其中也不乏种种批评意见。有人认为，反对有色人种（尤其在社会、经济生活方面）的偏见仍很强烈。二战后，本土主义者对于墨西哥及中南美洲移民的攻击仍有增无减。1952年移民法与1965年移民法相比，有其进步之处――因为前者与富兰克林•罗斯福总统所说的“好邻居”政策相一致，而后者对上述国家与地区的移民的限制反而增加了，因而是一种倒退。[21]

二战后，美国对于难民问题的关注最终导致了1979年和1980年的相关立法活动。1980年的难民法案（the Refugee Act）被设计来更正美国在此方面的缺陷，联邦政府对于难民的安置也承担起了自己相应的责任。

二十世纪八十年代，移民政策与相关立法是美国国会议程以及报纸头版头条中不可缺少的内容。在经过多年的争论之后，1986年，国会通过了自20世纪50年代以来影响最为广泛的移民法――《移民改革与控制法案》（IRCA）。同一年，国会还通过了另一项具有重要意义的法律《移民婚姻诈欺修正案》（IMFA）。[22]

如果说1986年通过的两个法案旨在控制非法移民，那么，1990年移民法案则主要是对于美国合法移民制度的进一步完善。同时，1990年法案改变了排拒和驱逐移民的理由，并通过了一系列保证安全移交犯罪的外国人的条款。

此外，尽管在20世纪80年代，难民仍是一个有争议的问题，并且引起了国会相当程度的关注，但《难民法案》的基本结构大体上并未改动。

随着1990年移民法案的出台，国会完成了自1970年代以来一直争论不休的移民改革事项中的大部分工作。但是就改革的范围、效果及公正性而言，美国的移民政策与移民法仍需不断加以改进和修正。

结 语

美国是一个主要由来自世界各地不同民族与种族的人们构成的移民国家。因此，长期以来，移民一直是美国社会不得不正视处理的一大问题。

两百多年以来，美国对于移民问题的处理和解决主要依靠政策和法律的方式。两者相互作用，互为表里，是多种因素交织在一起的结果，其大体上经历了一个由宽到严、最终逐渐趋于平稳的过程，从而反映出在不同的历史阶段，美国社会对于移民问题的不同立场和选择。

总的说来，美国对于移民问题是重视的，其中一个明显的表现就是两百年间它出台了数量如此之多的移民法。仅此而言，我们还没有发现至今有其他任何一个国家在这一方面对它有所超越。

另外，通常我们是将美国归入英美法系国家之列的。我们所知道的是，英美法系（或称普通法系、英吉利法系）以判例为最主要的法律渊源。而美国的移民政策和移民法则主要是以制定法的形式表现出来的，这一点正好反映了在不同的历史阶段，由于国际国内形势及种种因素的变化，美国社会在移民问题上所做的灵活抉择。

应当说，美国的移民政策与移民法犹如一枚硬币，有其正反两个方面。作为一个移民大国，美国接纳了世界上其他国家数以千百万计为了摆脱专制压迫、宗教迫害以及为了寻求更好的发展机会的人们，确实发挥了自己作为“民族大熔炉”、“庇难所”的作用，体现了一个年轻的国家开放、进取的宽阔胸怀，从而给世人展示了自己多元文化的魅力。在今天大多数国家对移民采取日趋严厉的规定之时，美国每年接纳超过50万的永久性居民，光就这一点，即是其他国家无法比拟的。

当然，毋庸讳言，美国在其移民史上也有其不光彩的一面，招致了许多人的批评和反对，反映了美国社会中不同利益集团、个别群体的偏见以及对于来自东欧、南欧等地移民的岐视。而排华、排日、打击犹太移民等则暴露出美国社会在移民问题上的阴暗面，一度也极大地损害了美国在国际社会中的形象。

这里值得一提的是，具有正义感的美国领导人和美国人民对于移民问题所持的友好、开放、公正的立场。例如，在美国历史上的排华时期（1882――1943），1879年，美国参众两院通过《限制华人移民议案》，海斯总统以议案违背1868年《蒲安臣条约》为由加以否定；俄亥俄参议员斯坦利•马修斯力排众议，指出《限制华人移民议案》亵渎了美国《独立宣言》的精神，有力地驳斥了华工的存在是造成白人失业的谬论。缅因州的汉巴尼尔•哈姆林以及纽约州的马丁•汤森等人均对华工对美国的贡献予以肯定。美国著名文学家马克•吐温在1910年的一次公开演讲中也表达了他对于当时甚嚣尘上的排华言论的抨击。[23]

美国历史上不得人心的移民政策和移民法不仅有损于美国的国际形象，招致批评与反对，而且也直接影响到美国自身的经济利益。例如，作为排华法案的受害者，有的华工以法律为武器，愤而状告美国政府，“查昌平诉合众国案”（Chae Chan Ping V• United States, 1889.）以及“冯月亭诉合众国案”（Fong Yue Ting V• United States,1893.）“王玮诉合众国案”（Wong Wing V• United States, 1896.）等颇为典型。具有讽刺意味的是，在上述典型案例的审理过程中，美国联邦最高法院的大法官中的一部分人对于排华法案也提出了自己的反对意见，足以证明倒行逆施的移民政策和移民法毕竟有违公道，与传统的美国宪法精神大相径庭。[24]

二战以来，美国的移民政策与移民法有了较大的变化，开始朝着正确的方向平稳发展。并且，美国有为数不少的专家、学者对此作了或者正在进行深入、广泛的研究，业已取得了一定的成就。

总之，美国的移民政策与移民法有其积极、进步、值得肯定的一面，同时也留下了一些值得记取的教训和缺憾。我们相信，随着人类社会的不断进步与发展，美国的移民政策与移民法自应朝着健康、正确的方向前进。

参考文献

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（本文原载于《公法评论》（第1卷），刘茂林主编，北京大学出版社，2003年11月第1版。）