台灣未來參與國際非政府組織(NGOs)網絡之策略

(原作者的)摘要:
全球治理的改革要求全球決策體系奠立在更具諮商、透明化與責任制度的治理原則基礎上。正當台灣屬高政治性的外交戰役日益吃緊之際，柔性化低政治性的國際性非政府組織擅揚時代才正悄悄開始。本文採取市民性公共管理途徑分析台灣參與國際非政府組織網絡的策略。為達到全球善治的目標，本文認為台灣應培養參與國際非政府組織網絡與全球事務的健全心智。參酌國際上其他政府與非政府組織接軌的實踐經驗，本文認為台灣應秉持「善治」的基本原則，由政府資金支持之非政府組織帶頭參與國際非政府組織網絡，並透過與各國政府支持之非政府組織連結等策略，促進台灣參與國際非政府組織網絡為全球善治貢獻心力。

原文網址: http://www.taiwanncf.org.tw/seminar/20000728/20000728-5.pdf

國立中山大學大陸研究所教授／APPAF董事兼執行長 吳英明
國立中山大學大陸研究所博士生 許文英
國立中山大學大陸研究所博士生 盧政鋒


「重要的不是應該很快或用什麼激進的辦法去取消或者限制國家的主權；從長期歷史的發展角度來看，人權比國家的主權日益重要；未來的國家將成為這個地球上眾多的行政單位之一，如現在的州、地區、市或各種其他的國際組織或區域組織。所有這些行政單位在一起要創造出在一個非常複雜的世界所有人類所能共處的結構。在這結構上面應該有一最高價值---人。尊重人、尊重人各方面的自由，尊重人的尊貴。這種對人的尊重，應該是整個人類社會共同承擔的責任。」 ----捷克共和國總統哈維爾(Vaclve Havel)

(節錄)
台灣社會過去對於國內或國際公共事務的處理經常瀰漫著以「政府」、「政治」、「官方」或「外交」高政治(High Politics)做為單一面向的思考模式。惟除上開途徑，尚有「社會、人文」、「民間」、「感性友誼」等低政治(Low Politics)的柔性特質議題領域(Issue-area)可供運用，10特別是在處於兩岸情勢緊張低迷、國際情勢詭譎不清的廿一世紀初的台灣對外關係。正當台灣屬高政治性的外交戰役日益吃緊的同時，柔性化低政治性的「國際性非政府組織」(International Nongovernmental Organizations, INGOs)擅揚時代才正悄悄的開始。


(節錄)
本文嘗試提出台灣未來在參與國際非政府組織網絡時可以思考的基本原則與政策目標設定，從而提出一些可嘗試努力運作的行動策略架構與方案。

一、台灣參與國際非政府組織網絡與全球發展事務的新思維

NGOs之思維架構與公共管理理論中的三種基本模式密不可分：

一為由政府透過其公權力的影響所主控的「公共政策途徑」(Public policy-approach，簡稱P途徑)；

二為以市場經濟為導向由企業影響力主控的「企業管理途徑」(Business-approach，簡稱B途徑)。

第三則是強調公民潛能開發及公民社會組織實踐的「市民性公共管理途徑」(Citizen-approach，簡稱C途徑)。

未來人類社會的經營管理當中，上開三類模式並非相互排斥，反而應是相互互補，它們分別各司政府、企業、民間在關於拓展國際合作與延伸跨國情誼的重要職責自不待言。亦即，政府(P途徑)可透過其對政策的主控影響能力妥適地引導企業(B途徑)與市民社會組織(C途徑)兩者的有效結合；企業(B途徑)亦可發揮其市場經營管理長才而與政府(P途徑)及(C途徑)市民社會組織建立協作關係協力而創造其最佳經營附加價值；市民社會亦不能無視政府與企業對於達成「善治」目標過程中所扮演角色重要性的事實，因而若一昧抱持排斥與政府及企業的這種簡約二分化法的自我孤立心態，欲以市民社會組織力量而獨立完成「善治」的目標無疑有失實際。

實際上，市民社會組織(C途徑)得以藉由與政府(P途徑)與企業(B途徑)兩者的政策協商與資訊提供管道以及資金挹注等配套措施，促進市民社會組織所追求的「善治」目標達成能獲致最佳效益。

因之從NGOs所強調的核心精神檢視之，顯然適宜發展以 C途徑為主軸而與政府、企業共同形塑嶄新、堅實的協力伙伴關係(Cooperative Partnership)的公共管理思維模式，進而強化全球治理之能力。

從而，欲全面性地瞭解政府、企業與NGOs之間接軌的建設性交往關係，乃有必要深入了解各類途徑中所蘊含的舉凡參與國際社會的思維心智、能力、永續、傳承以及整合經營理念等關鍵元素，茲分述如下：

第一，我們應建立參與國際社會的健全心智(Mentality)：

台灣的公民須理解全球運作的模式，亦須承諾並積極參與全球治理的重責大任，特別是非政府組織及公民社會組織。世界公民的積極參與，確可影響人類社會的現在與未來。處於世界各角落的公民，倘皆建立起「吾輩即為地球村村民」之全球視野的心智，NGOs實質之民主、自動自發、超越時空疆界的精神才具推廣價值。

參與國際NGOs並不只是為了拓展一國的外交實力，蓋NGOs乃為文明社會的自發性行動，亦是對國際社會的回饋。以宏觀的角度審視之，政府不該利用NGOs來達到狹隘、短視的的政治目的，而當了解國際性NGOs真正關心的議題及基本的運作方式，從而與其形成堅強的協作伙伴關係，協力解決人類的共同問題與困擾。

台灣過去受限於來自中共在外交場合的打壓，本身公民社會亦未臻成熟，又加上語文能力的限制，因之台灣與國際之間的互動能力仍處於萌芽狀態，削弱了對外積極性、平添「走出去」的內心深層恐懼，進而導致昔日台灣參與國際公民社會的經驗，實質效果闕如。如何在現階段全球社會中，積極地使人感受到台灣在全球社會的責任及素養實乃當務之急。

一般而言，參與在國際NGOs網絡絕不能將其簡約成為僅僅是「為台灣拓展外交」或是「行銷台灣」，倘抱持斯項心態，肯定弄巧成拙，並使他人看輕台灣之國際視野與涉外氣度，而永續的資源網絡更難以建立。

在此同時，台灣也要擺脫自己是小國的錯誤認知；台灣實力不是偶然的奇蹟，而是鐵與生命的事實，倘台灣的NGOs能突破是項障礙，必能活力四射服務全球社會。在對外關係中，只有民間多元、普遍及自然的參與，才能擺脫枯燥、停滯及沒有永續韌性的宿命。

第二，台灣參加國際NGOs網絡及「跨域」的能力建構(Capability-building)。

NGOs本身的經營管理能力、董事會之經營團隊操作實務能力、財務管理及募款能力以及長於作議題聯結的能力，特別是NGOs對於所關心之議題的專業性，凡此即為吾輩所認定之經營核心問題，而非僅是以參加活動、舉辦活動、甚至「拍攝活動」而自滿。除上開外，台灣之NGOs應試圖與其他的國際NGOs網絡在議題聯結及議程設定(Agenda-setting)上形成鍊結，亦即自國際社會中各種不同NGOs所關心的議題中尋找交集的可能，從而產生彼此間相互對話、協商以及合作的發展空間。

另一方面，所謂的國際事務人才不僅是要具備外語能力，更需具備跨文化溝通協調、國際連繫與組織運作，以及能夠觀察國際民間社會脈動、尋表對話話題等能力。

簡而言之，即為學習與它種文化相「連結」(Bonding)的能力，其意義即在於雙方或多方在情緒上及認知上與他人積極相關連，而不能在國際社會當中孤立於彼此，嗣因我們並非處於一個封閉的系統，而應當不斷地培養與其他外在的新力量、新視野、新想法以及新刺激互動的能力。

這樣的能力體現在以下二種特質上：一為架構橋樑(Bridging)的能力。其意涵即為將不同的文化或不同的事務，甚至看起來不相關連的事情予以相互連結。唯有培養觀察國際民間事務的能力，尋找介面(Interfaces)方能夠把不同事務巧妙地搭建起橋樑；二為營造(Building)的能力。此乃一種佈局、一種友伴關係的營造，亦即佈置營造出彼此可以深交、相互成長的共贏賽局。

綜上觀之，培養「跨域」的超界視野才是臺灣加入國際NGOs網絡能力養成之核心精神所在。

第三，永續、傳承及整合的經營哲學：15國內的NGOs經常落入「辦活動」的窠臼，而非經營網絡產生實質影響力。因此國內的NGOs應當立即學習如何為下次活動累積經驗、動能以及資源，嗣因未來國際NGOs的永續化發展絕對是不可抵擋之趨勢。

傳承管理是一種培養公民力、人文力以及生態力的課題；加強對自已的文化、生態以及社會變遷的瞭解，並能夠營造自己的社會使之成為有品味、有吸引力、有內涵的社會。因而當國內的NGO與國際社會互動時，乃必須很清楚瞭解到我們自己擁有什麼？缺乏此種公民力、人文力以及生態力，將難與外在社會產生互相激勵的互動。

整合性的經營哲學即懂得利用本身的相對優勢，而能與其他國際NGO的相對弱勢相結合，以營造出「創價」的優勢。以我國而言，台灣某些方面的相對優勢或是相對弱勢若能即時把握區域及全球變遷的趨勢而能加以整合，就能營造出具策略性的「整合優勢」。台灣的優勢結合其他地球村成員的劣勢能夠營造出廣結善緣的整合優勢；台灣的弱勢若能透過共贏賽局的佈置，結合他者的劣勢，亦能產生界面性整合優勢的效果。

綜上，同時兼顧永續、傳承及整合的NGO經營哲學，方能使NGO在時間、空間以及本身的存在上皆獲得安頓與發展。

(節錄)
綜觀各國(美國、日本、紐西蘭、加拿大)以及國際政府間組織(聯合國、世界銀行、美洲國家組織)在推動與非政府組織接軌與交往的國際經驗顯示，大致可從中歸納以下三點特徵：

第一， 建立政府與非政府組織的溝通協商機制。

各國政府都瞭解到應與NGOs之間建構起協商互動的橋樑或良性機制，唯有如此才能充分發揮市民社會組織的公共管理途徑(C途徑)效益。例如美國國務院與美國領導海外聯盟(COLEAD)共同舉行的「非政府組織國家外交政策會議」；日本外務省透過官方發展援助架構推動「參與發展：協助非政府組織活動」；加拿大外交政策發展中心、年度加拿大全國國際關係論壇、政府與NGOs之間的部長級會議；紐西蘭的國際發展會議(CID)等；世界銀行成立的「非政府組織—世界銀行委員會」及世界銀行非政府組織工作小組；聯合國難民總署召開的「行動伙伴全球會議」和「與人道及人權非政府組織強化國際難民保護體系之合作會議」；OAS市民參與委員會；FTAA成立的「市民參與的政府代表委員會」以及HAS等。

第二， 提供建制化的NGOs能力建構及活動經費預算補助款項及捐助。

各國政府都瞭解到對於NGOs的能力建構與其活動的經費資助，事實上正是對於人民、國家、甚而全球的一種永續投資。例如美國國會對美國和平研究所以及美國亞洲協會等NGOs的預算支持以及美國國際開發總署對NGOs的經費資助；日本官方發展援助成立的「非政府組織計畫補助」；加拿大國際開發總署及加國外長創設的John Holmes Fund對NGOs的經費資助；紐西蘭官方發展援助下的「志願機構支持方案」各項NGOs經費資助、美洲國家間整體發展會議志願基金等。

第三， 建立跨區域的國際非政府組織協力伙伴關係。

各國政府皆體認到唯有透過與跨區域的國際NGOs形成緊密的協力伙伴關係，才能實踐「全球善治」的終極目標。例如NZODA與太平洋島嶼非政府組織協會(PIANGO)保有的長期關係；聯合國與NGOs的「行動伙伴關係」(PARinAC)；美洲國家地區的「市民社會之友」等。

三、台灣參與國際非政府組織網絡的策略思考方向

台灣未來參與國際NGOs網絡的思考方向基本上可從原則與目標的確立出發，繼而依地區性、全國性以及全球性的不同層次分別擬定實際運作的架構與策略方案，未來可以嘗試的幾個思考方向如下：

（一） 基本原則與目標

1.原則 政府與NGOs之間的交往應秉持共同為「完善治理」(good governance)的宗旨，台灣可以參考學習紐西蘭外交暨貿易部(MFAT)的「紐西蘭官方發展援助」(NZODA)方案計畫中，針對NGOs與MFAT之間互動所研擬的七項基礎原則：相互尊重(Mutual Respect)、獨立自主性(Independence)、負責制度(Accountability)、參與性(Participation)、對話(Dialogue)、簡化政府程序(Simplification)、學習(Learning)。

2.目標 二０００年六月五日外交部長田弘茂在立院所作的外交政策報告內容中明確揭示，台灣未來將稟持「民主」、「民間」及「民意」的「三民」觀念以加強推動既有全方位務實外交的工作目標。依據這樣的外交施政理念要旨，未來台灣參與國際NGO網絡應致力於下列目標的達成：

(1) 滿足要求擴大參與政府決策過程與協商的國內社會人民需求，提高政府施政的合法性地位，以利政府各項政務工作的有效推行。

(2) 團結政府以及台灣市民社會組織的總體力量，凝聚國人共識，發揮全民外交效能，向台灣面臨的艱困國際處境突圍，以增加台灣在國際空間的能見度，從而提升台灣的國際地位。

(3) 提升台灣與全球交往的能力，參與完善全球治理的各項全球事務，具體展現台灣承擔全球治理的責任與實力。

（二） 參與策略 依性質區分，國際NGOs略可分為下列幾項：

一為與聯合國密切互動的NGOs；

二為單一議題的NGO，例如International Alert（總部設於倫敦，從事國際的衝突解決）、International Transparency（總部設於柏林，主要從事政府反腐化的運動）；

三為會員制的NGOs，例如Civicus（目前世界最大推動公民參與的組織）、Civitas International（主要推動民主的公民教育養成與推廣）；

四為浮動性的NGOs網絡，它們沒有固定的辦公場所，而是虛擬網絡的聯結，亦設有主席及秘書長等職，但皆為輪流參與，同時屬不同國家公民，例如 World Federation for Future Study。

然不論孰類NGOs，其運作基本上鬆散但卻亦具規律與彈性，雖有主要核心人員但又非純然封閉；其基金來源大體皆面臨不穩定與不充足之境，在基金的取得方面，除自募款外，亦企望與其他的NGOs合作或從政府取得基金支助。

台灣唯有深知各種不同NGOs的基本思維、核心運作方式以及所面臨到的共同困境與限制，方能從中提供資源並尋找參與的議題和界面。

台灣未來參與國際NGOs的策略架構可從以下幾個方向思考：

首先，台灣應以政府基金支持之服務性基金會或NGOs，做為整合國內資源支持參與國際社會NGOs的動力火車頭。

當今世界各國政府都了解如何用NGOs的方式來實踐其理想，政府必需以足夠的智慧，透過改良修飾過的方式來與外界聯繫，以盡力排除來自國際社會對其所產生的疑慮。

先進國家皆有創設以全球為視野的基金會，其初期的資金來源即為政府，例如美國初期的Asia Foundation 、日本的Japanese Foundation以及德國的German Foundation等組織，它們做的即是給予經費的援助(Grant Making)以支持NGOs從事國際事務的支援行動。以Japanese Foundation為例，即是結合許多企業的基金會(例如Toyota Foundation)共同致力於影響亞太的公民社會，近年來透過由日本政府帶頭，結合民間之眾基金會出資，共同進行協助亞洲的公民社會組織及非政府組織一起探討亞太地區的問題、強化民主價值以及提高公民素養的各項方案。臺灣的政府單位應可比照思考成立類似的政府支持的基金會(Government-backing Foundation)，此不僅可以成為「類白手套」，亦可做為集結台灣其他NGOs的力量，誘導其貢獻並協助他國的NGOs，如此不僅得以成為鞏固國內公民社會力量的基石，亦可促使亞太地區諸國公民社會的成長。

其次，國內政府要去識別出(Identify)那幾個國際非政府組織，其背後是由該國政府支持的(Government-backing NGO)。

從我國政府的角度來看，雖說只是白手套與白手套之間的交流，透過握手雙方的熱情仍可相互傳遞、連繫，情感的流通因而產生。擅於與這些NGO做議題的聯結、進而產生影響力，台灣進入國際社會的阻礙亦可能因之消解。



在上述策略架構下，政府不應抱持干預、從中獲利、操弄或是控制議程等引人非議心態，尤其此種拙劣手法及心態乃為公民社會所最不能接受容忍。

然而，這並不是說要拒絕政府與NGOs有所往來，反之更要加強保持各種途徑連結管道的暢通。例如經濟部、外交部以及僑委會等相關政府部門應加強對臺商的服務及協力，讓世界各國的臺商亦可善用「C途徑」來協助當地設置公民社會組織，給予公民教育進而強化該國公民社會，使之可在當地深耕、生根。

其他如經濟部的中小企業處，除了定期舉辦向東南亞國家對外行銷台灣中小企業經營方式的活動以外，亦可思考邀請當地對致力於公民社會建構的中、小企業到國內來，與台灣的NGOs作有機的連結，此亦為一種「C途徑」之連結方式。

以亞太公共事務論壇為例，1999年曾邀請馬來西亞、印尼、菲律賓、泰國等國家，由與當地具有姐妹關係之基金會，以及對當地公民社會建構有助力的中小企業負責人各五員赴台研習更新的技術，並因之獲得更多的利益以貢獻當地公民社會。此外，如青輔會可與國際志工組織聯繫，使臺灣的國際志工組織得與和世界對話及互動。外交部亦可與環保、人權、國際人道救助之NGOs形成網絡。換言之，即以間接—直接多重運用的方式來達到台灣參與國際NGOs網絡與全球事務的目標。

至於在具體作法上，台灣未來可以思考朝以下幾個層面推動參與國際NGOs的全球事務活動：

1.地區性層次(The Local Level)

(1) 推動市民社會組織 (civil society organizations, CSOs) 、非政府組織(NGOs)及非營利組織(not-for-profit organizations, NPOs)同社區(community)的連結。

(2) 鼓勵相同類別的CSOs、NGOs及NPOs的策略聯盟。

(3) 促進不同類別的CSOs、NGOs及NPOs建構功能性協作伙伴關係。

2.全國性層次(The National Level)

(1) 成立政府與CSOs、NGOs及NPOs之間的全國性界面(interface)與聯絡(liaison)組織。

(2) 鼓勵仿照美國民間為支持美國參與世界事務(Supporting U.S. Engagement in World Affair)而結合四十個NGO成員所共同成立的「美國領導海外聯盟」之組織與活動(The Coalition for American Leadership Abroad, COLEAD)，推動國內成立凝聚人民共識、支持台灣參與國際活動等多元外交政策的全國性NGOs聯盟。

(3) 國會支持對於政府與NGOs交往，以及促進NGOs提升其國際交往能力的發展計畫的預算編列。

3.全球性層次(The Global Level)

(1) 經常參與聯合國附屬機構計劃的NGOs活動並發展聯繫管道建立關係。 冷戰結束後，國內衝突(civil conflict)的紛擾是挑戰當前國際社區的難題之一。根據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究中心(Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI)的統計，一九九五年全球爆發的三十個武裝衝突中均全部為「國內戰爭」(intrastate wars) ，一九九九年全球還是有二十七個主要武裝衝突發生，而其中有二個是國際性的衝突。自一九九０年至一九九七年國際社會分別在那米比亞(Namibia) 、哥倫比亞、薩爾瓦多(El Salvador)、尼加拉瓜(Nicaragua)、莫三比克(Mozambique)、安哥拉(Angola)、盧安達(Rwanda)、波士尼亞(Bosnia) 等地區至少進行了九次的「後衝突和平建立」(postconflict peacebuilding)，這些和平的建立過程裡許多的國際行動者(international actors)包括各種國際的救難及發展機構、國際非政府組織、國際財政機構等均涉入頗深，他們從交戰雙方解除武裝到提供財政及人道援助、監督及執行選舉、難民送反、心靈與物體重建、安全及管轄人員的訓練與諮商等各種事項均可能必須安排。一九九九年聯合國的和平行動在剛果(Congo) 、東帝汶(East Timor)、科索沃(Kosovo)、獅子國(Sierra Leone)等新的區域展開。

(節錄)

結語

非政府組織(nongovernmental organizations, NGOs)的迅速崛起與多極化體系的世界發展局勢密不可分；

全球化(globalization)與本土化(localization)兩股勢力的不斷衝擊與相互調整，同時也使得NGOs的國際行為能力與「全球在地化」(glocalization)的市民呼聲(civil voices)彼此之間形成互為增長強化的動力泉源。

超國界的地球村鄰關係(global village neighbors relationship)不但使主權國家不得不改變過去的藩籬化思維，轉而積極尋求與其他國際成員（包括雙邊的、多邊的以及國際政府間與非政府組織等）建立起各式各樣的協作伙伴關係(cooperative-partnership relations)；

另一方面，NGOs也不斷進行其自我能力的提升與轉化，從而加強其與全球接軌的有效能力。

事實顯明，國際非政府組織網絡(international NGOs networks)的不斷擴散與強化趨勢銳不可擋，這對於正面向二十一世紀的全球公民(global citizens)來說，無疑彰顯一種「市民治理」(civil governance)的跨時代象徵意義；

對於面臨特殊國際處境的台灣人民來說，更是一種強調「全球善治」(global good governance)理念的跨時代契機，從而也是一個必須牢牢掌握住的重要參與時機。

台灣人民絕對擁有與全球社會跨域接軌的交往能力，如今所需要的是台灣人民將此能力付諸實行並貢獻於全球善治的自覺心。未來台灣應站在全球視野的宏觀角度出發，透過「市民性公共管理途徑」，以健全的心智參與國際非政府組織網絡及全球事務。

台灣可以藉由政府資金支持之NGOs帶頭參與國際NGOs的「火車頭」策略，及其與各國政府支持之NGOs連結的「白手套交流」策略，推動台灣參與國際NGOs網絡。